Aproximación al proyecto de tratado por el que se establece una Constitución para europa

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Secretaria Internacional de CCOO

Aproximación al proyecto de tratado por el que se establece una Constitución para europa


El proyecto de Tratado participa del carácter sui generis que ha impregnado a la integración europea desde hace largo tiempo: no nos encontramos ante una realidad política superadora de los Estados nación, pero la calidad y volumen de competencias que éstos han transferido a instancias europeas desborda ampliamente los límites de un mercado único. Nos encontraríamos ante el caso paradigmático de lo que ha dado en llamarse supranacionalidad.


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APROXIMACIÓN AL PROYECTO DE TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA

Secretaría de Acción Sindical Internacional C.S. de CC.OO.

APROXIMACIÓN AL PROYECTO DE TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA

I PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

II ¿UN TRATADO INTERNACIONAL O UNA CONSTITUCIÓN?

III CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PROYECTO DE TRATADO: SIMPLIFICACIÓN

IV ASPECTOS MÁS DESTACABLES DEL CONTENIDO DEL TRATADO

IV.1. PARTE I DEL TRATADO

IV.1.1. Definición y objetivos de la Unión.

IV.1.2. De los derechos fundamentales y de la ciudadanía de la Unión..

IV.1.3. De las competencias de la Unión Europea

IV.1.4. De las Instituciones de la Unión.

IV.1.5. Del ejercicio de las competencias de la Unión

IV.1.5. Del ejercicio de las competencias de la Unión (II): Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. La cláusula de solidaridad

IV.1.6. de la vida democrática de la Unión.

IV.1.7. de las finanzas de la Unión

IV.1.8. de la Unión y su entorno próximo.

IV.1.9. de la pertenencia a la Unión.

IV.2. LA PARTE II DEL TRATADO. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN..

IV.3. LA PARTE III DEL TRATADO. DE LAS POLÍTICAS Y EL FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN..

IV.3.1. nuevas disposiciones de carácter horizontal.

IV.3.2. La política económica y monetaria.

IV.3.3. De la política social.

IV.3.4. El Espacio de libertad, seguridad y justicia

IV.3.5. La congelación de fondos de grupos terroristas

IV.3.6. La Política Exterior y de Seguridad y Defensa. La acción exterior de la Unión

IV.4. LA PARTE IV DEL TRATADO. DISPOSICIONES GENERALES Y FINALES

IV.5. PROTOCOLOS ANEJOS AL TRATADO

ANEXO I: LA EXTENSIÓN DEL VOTO POR MAYORÍA CUALIFICADA

ANEXO II: EXTENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE CODECISIÓN

ARGUMENTOS A FAVOR DE LA RATIFICACIÓN DEL PROYECTO DE TRATADO.


I PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

  1. A diferencia de lo ocurrido con la elaboración de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas (Tratado de París y Tratado de Roma) y de sus modificaciones más importantes (Acta Única Europea, Tratado de Maastricht, Tratado de Ámsterdam y Tratado de Niza), el texto que nos ocupa se deriva, en su mayor parte, del resultado de los trabajos de la Convención Europea que desarrolló sus actividades durante año y medio. Es necesario recordar que en la Convención participaron miembros de las instituciones europeas, de los gobiernos y parlamentos nacionales (incluidos aquellos de los países candidatos a la ampliación) así como representantes de diferentes grupos. Las organizaciones de trabajadores estuvimos representadas por Emilio Gabaglio, Secretario General de la CES, como observador con capacidad de intervención y propuesta, lo que ejerció activamente, así como a través de nuestra participación institucionalizada en la Unión Europea, el Comité Económico y Social. En paralelo a los trabajos de la Convención, por iniciativa del Consejo de la Unión, los Estados miembros tuvieron que constituir órganos que permitieran la participación o canalización de propuestas de la sociedad civil en relación con el futuro de la integración europea. El procedimiento de Conferencia Intergubernamental sólo se instituyó tras el fin de los trabajos de la Convención y no modificó sustancialmente la propuesta final de ésta. Puede concluirse, por lo tanto, que la elaboración del proyecto de Tratado constitucional ha sido más democrática, participativa y transparente que en cualquier otra circunstancia anterior, por más que no se hayan superado las dificultades para permitir la participación de un sector más amplio de la población.

II ¿UN TRATADO INTERNACIONAL O UNA CONSTITUCIÓN?

  1. Posiblemente este dilema consumirá no pocos esfuerzos y tiempo, y será utilizado con las más diversas intenciones. El texto es un Tratado internacional desde un punto de vista formal, especialmente en relación con su entrada en vigor o las previsiones para su modificación. Dicho lo cual, no sería el primer caso por el que una Constitución surgiera de un tratado internacional (la Constitución de Estados Unidos, p.e.). Pero, además, su contenido tiene numerosas características de un texto constitucional. De lo anterior cabría inferirse lo siguiente:

· el proyecto de Tratado participa del carácter sui generis que ha impregnado a la integración europea desde hace largo tiempo: no nos encontramos ante una realidad política superadora de los Estados nación, pero la calidad y volumen de competencias que éstos han transferido a instancias europeas desborda ampliamente los límites de un mercado único. Nos encontraríamos ante el caso paradigmático de lo que ha dado en llamarse supranacionalidad.

· no parece útil, fuera de debates doctrinales, prestar demasiada atención a la naturaleza jurídica del proyecto de Tratado.

III CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PROYECTO DE TRATADO: SIMPLIFICACIÓN

  1. Se consolidan en un solo texto los vigentes tratados de la Unión Europea y de la Comunidad Europea, sistematizando y simplificando sus disposiciones y desapareciendo el “sistema de pilares” de doble naturaleza instituido por el Tratado de Maastricht.
  2. La Unión Europea adquiere personalidad jurídica propia (anteriormente era un proyecto político de futuro) lo que permitirá, entre otras cosas, un potencial mayor protagonismo internacional.
  3. Se simplifican los instrumentos normativos (actos legislativos, no legislativos y no obligatorios).

IV ASPECTOS MÁS DESTACABLES DEL CONTENIDO DEL TRATADO

IV.1. PARTE I DEL TRATADO

  1. La parte I contiene los fundamentos, valores, objetivos, competencias, instituciones, instrumentos de acción,… es, por lo tanto, la parte más política y en la que nos detendremos en mayor medida.

IV.1.1. Definición y objetivos de la Unión

  1. La legitimidad de la Unión procede de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados, siendo éstos últimos habilitadores en tanto que atribuyen competencias a la Unión. La Unión puede coordinar o asumir políticas de los Estados.
  2. Al catálogo de valores vigente (libertad, democracia, Estado de derecho, derechos humanos…) se añaden la igualdad hombre-mujer, los derechos de las personas pertenecientes a las minorías, pluralismo, tolerancia, justicia o solidaridad.
  3. El artículo I.3. recoge los objetivos políticos de la Unión, que no deben menospreciarse porque informarán el desarrollo legislativo posterior. Entre estos objetivos se encuentran la paz, el bienestar de los pueblos, la libertad, la justicia, el mercado interior, el desarrollo sostenible, la protección social, la cohesión, la erradicación de la pobreza o el desarrollo del Derecho internacional.
  4. El art. I.4. proclama las cuatro libertades del mercado interior, presentes desde la redacción del Tratado de Roma en 1957.
  5. Los art. I.5. y I.6. son especialmente relevantes al establecer la relación entre la Unión y los Estados miembros. En primer lugar, se hace una declaración expresa del respeto de la Unión a la identidad nacional de los Estados, incluyendo la autonomía de entes regionales y locales. Gran alarma ha ocasionado la proclamación constitucional del principio de primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho de los Estados miembros. A nuestro juicio esta alarma es insostenible por dos razones:

a. El efecto de primacía es consustancial a cualquier proyecto de integración política.

b. El principio de primacía forma parte de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea desde 1964, con la sentencia Costa.

IV.1.2. De los derechos fundamentales y de la ciudadanía de la Unión.

  1. Otro de los artículos más destacados del proyecto de Tratado es el I.9. por el que se integra, con pleno valor jurídico, la Carta de Derechos Fundamentales que en Niza (año 2000) quedó como una mera declaración solemne. También fue objeto de importantes discusiones la adhesión de la Unión Europea (para lo que necesita personalidad jurídica) al Convenio del Consejo de Europa para la protección de Derechos Fundamentales, puesto que tal previsión la sometería a un Tribunal ajeno al entramado institucional europeo.
  2. El art. I.10 reafirma el principio de ciudadanía en vigor (es ciudadano de la Unión el ciudadano de los Estados miembros) y sus derechos (voto en elecciones europeas y municipales, protección diplomática y consular, petición al Parlamento y recurso ante el Defensor del Pueblo).

IV.1.3. De las competencias de la Unión Europea

  1. Este Título III del proyecto de Tratado también fue objeto de importantes debates, tras los que se encontraban criterios políticos divergentes para el proceso de integración europea. Una parte de los convencionales, aprovechando el ejercicio de clarificación entre competencias de la Unión y de los Estados miembros, propusieron la renacionalización de políticas como cohesión, competencia o ayudas públicas. Afortunadamente tal tendencia no prosperó, adoptándose una división en categorías (exclusivas, compartidas y acciones de apoyo) suficientemente flexibles y que, en líneas generales, no alteran la situación actual.
  2. Un artículo importante de este Título es el I.11 que delimita el ejercicio de competencias entre Unión y los Estados miembros (principios de atribución, proporcionalidad y subsidiariedad).

IV.1.4. De las Instituciones de la Unión

  1. El conjunto de artículos que rediseña el entramado institucional de la Unión ha sido otro de los aspectos que más debate ha generado durante el periodo de trabajo de la Convención y, posteriormente, en la CIG.
  2. El Parlamento Europeo es la institución que resulta más fortalecida respecto a su vigente situación, reafirmándose su función colegislativa (junto al Consejo) e incrementándose sus prerrogativas en relación con el presupuesto de la Unión Europea. El proyecto de Tratado remite a un futuro desarrollo legislativo el número de diputados que lo compondrá y su atribución por Estado miembro.
  3. El Consejo Europeo tiene, por primera vez, reconocimiento como institución pero, sin duda, lo más relevante se encuentra en la elección de un Presidente del Consejo Europeo estable, para un mandato de dos años y medio, prorrogable una sola vez, incompatible con un cargo nacional. Hay que señalar, no obstante, que este sistema no acaba con las presidencias rotatorias del Consejo de Ministros.
  4. Otro de los asuntos más debatidos en la Convención y en la posterior CIG fue la determinación de la mayoría cualificada en las votaciones del Consejo, toda vez que parecía ineludible la extensión de este procedimiento, en detrimento de la unanimidad, para evitar un colapso en el proceso legislativo de una Unión con 25 Estados miembros. Tras arduas negociaciones, en las que el gobierno Aznar tuvo un protagonismo evidente, se llegó al acuerdo de que la mayoría cualificada, como norma general, se conformaría, al menos, con 15 Estados miembros que reúnan al 65% de la población.
  5. La nueva composición de la Comisión Europea en una Unión de 25 socios, con importantes competencias (“guardiana de los Tratados”, ejecutora del presupuesto, gestora de los programas, representante de la Unión en el exterior –excepto para la PESC- y con derecho de iniciativa legislativa) fue otro de los asuntos controvertidos, que enfrentó a Estados miembros grandes y pequeños. La fórmula final de compromiso prevé que la primera Comisión constituida tras la entrada en vigor del Tratado tenga un Comisario por Estado miembro. A partir de 2014 el número de comisarios se reducirá en un tercio.
  6. La elección del Presidente de la Comisión mantiene su procedimiento actual (el Consejo propone al Parlamento un candidato) aunque se introduce el matiz de que el Consejo actuará teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo. A las actuales funciones del Presidente se le añade la capacidad de cesar Comisarios.
  7. Entre las novedades más relevantes y populares del proyecto de Tratado se encuentra la creación de la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión (art. I.28). Será nombrado por el Consejo Europeo mediante el procedimiento de mayoría cualificada y deberá contar con la aprobación del Presidente de la Comisión, lo que denota la doble dependencia –orgánica y funcional- del Ministro en el que se refunden los puestos de Alto Representante para la PESC y Comisario de Relaciones Exteriores. Como miembro del Consejo estará al frente de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión, participando en su formulación y ejecución. En tanto que miembro de la Comisión, coordinará los restantes aspectos de la acción exterior de la Unión (comercio, cooperación al desarrollo, ayuda humanitaria,…). Como resulta fácil deducir, con la creación de esta figura, se persigue incrementar la coherencia de la acción exterior de la Unión.

IV.1.5. Del ejercicio de las competencias de la Unión

  1. Entre los objetivos que se impusieron los integrantes de la Convención Europea estuvo la simplificación de los instrumentos jurídicos de la Unión, haciéndolos más accesibles a los ciudadanos. El proyecto de nuevo Tratado (art. I-33), en otra de sus más destacadas novedades, prevé seis diferentes actos jurídicos:

· Leyes: obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros (actual reglamento).

· Leyes-marco: obliga al resultado buscado, dejando a los Estados miembros la libertad de medios y la forma de alcanzarlo (actual directiva).

· Reglamento: acto no legislativo que tiene por objeto la ejecución de actos legislativos o disposiciones del Tratado.

· Decisión: acto no legislativo que obliga en todos sus elementos a sus destinatarios.

· Recomendaciones y dictámenes: actos no legislativos y no vinculantes.

  1. Los actos legislativos europeos (leyes y leyes marco) serán adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y por el Consejo de Ministros mediante el llamado procedimiento legislativo ordinario (anteriormente, procedimiento de codecisión). De esta forma se incrementa la legitimidad democrática de la Unión y los poderes del Parlamento Europeo, tal como se señalaba en (17).
  2. En lo referido al proceso de adopción de decisiones, el nuevo Tratado prevé una serie de excepciones a la regla general del monopolio en la capacidad de iniciativa de la Comisión Europea así como la posibilidad de que actos normativos no legislativos sean adoptados por distintas instituciones europeas. En todo caso, lo más destacable en este sentido es la posibilidad reconocida a la Comisión de elaborar reglamentos delegados, actos jurídicos de desarrollo de leyes y leyes marco, que permitan dar respuesta normativa rápida y eficaz a los cambios que puedan producirse. El proyecto de Tratado, no obstante, prevé una serie de instrumentos para vigilar que la Comisión no exceda los límites de la delegación.

IV.1.5. Del ejercicio de las competencias de la Unión (II): Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. La cláusula de solidaridad

  1. Este capítulo recoge las previsiones que se encuentran en los llamados Segundo y Tercer Pilar (pilares intergubernamentales) de los Tratados en vigor, a las que se incorporan importantes novedades. La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) se basará en:

· la solidaridad política mutua entre Estados miembros.

· la determinación de la cuestiones de interés general

· la búsqueda de una creciente convergencia en la actuación de los Estados miembros.

El Consejo Europeo definirá las grandes líneas de acción de la Unión; el Consejote Ministros y el Ministro de Asuntos Exteriores se encargarán de la elaboración y ejecución. Los Estados miembros se obligan a consultarse antes de emprender acciones unilaterales y a ser solidarios entre sí. De ordinario el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros se pronunciarán por unanimidad. En el proceso de adopción de decisiones de la PESC el Parlamento Europeo mantiene sus prerrogativas actuales, es decir, únicamente tiene derecho a ser informado y consultado.

  1. La Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) modifica profundamente las previsiones vigentes, y tiene dos notas características: forma parte de la PESC y sus objetivos serán contribuir a garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional (art. I.41). La nueva articulación de la PCSD, aunque introduce una mayor agilidad procedimental que en la actualidad, demuestra las grandes resistencias de los Estados miembros a avanzar en este ámbito. Así “la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión (…) conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad”. Por vez primera también se recoge la obligación de los Estados miembros de aportar capacidades civiles y militares para alcanzar los objetivos fijados por el Consejo así como la creación de una Agencia Europea de Armamento, Investigación y Capacidades Militares. Por último, otros aspectos destacables relacionados con la PCSD son la posibilidad de que el Consejo de Ministros encomiende la realización de una misión determinada a un grupo de Estados miembros, la posibilidad de que se produzcan “cooperaciones estructuradas” entre Estados miembros que así lo decidan y estén capacitados, así como el deber de ayuda y asistencia en caso de que un Estado miembro fuera objeto de agresión armada en su territorio.
  2. En lo referente al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, el nuevo Tratado contempla tres ejes fundamentales: aproximación de legislaciones nacionales, la tendencia hacia el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y extrajudiciales y la cooperación de los servicios operativos de prevención y lucha contra la criminalidad.
  3. Otra novedad del proyecto de Tratado puede encontrarse en la cláusula de solidaridad mediante la cual, en caso de que un Estado miembro sufra un ataque terrorista, crisis natural o humanitaria, la Unión movilizará los medios de los que disponga.
  4. El último artículo del Título V aborda las cooperaciones reforzadas, es decir, el instrumento que permite a un grupo de Estados miembros avanzar más rápido en la integración de determinadas políticas, utilizando las instituciones de la Unión. El proyecto de Tratado fortalece este tipo de cooperaciones, ampliándolas a la PCSD, reafirmando su carácter abierto, y previendo “cláusulas pasarela” que permitan en el futuro ampliar los ámbitos en los que regirá la mayoría cualificada frente a la unanimidad.

IV.1.6. de la vida democrática de la Unión

31. El Título VI del proyecto de Tratado obedece a la voluntad de acercar la Unión al ciudadano y entre sus previsiones más destacables se encuentran las siguientes:

32. En el art. I.46 se proclama el principio de “democracia representativa” mediante el cual los ciudadanos están representados a través del Parlamento Europeo y los Estados en el Consejo Europeo y Consejo de Ministros. En este mismo artículo se reafirma el papel de los partidos políticos en el cometido de expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión, criterio ya establecido en el Tratado de Maastricht.

33. Los artículos siguientes abordan el principio de “democracia participativa” y una serie de acciones que permitirán al acceso de los ciudadanos a las instituciones europeas. Entre ellas cabría destacar la iniciativa legislativa popular, por la que un millón de ciudadanos europeos podrán dirigir una propuesta a la Comisión, la “constitucionalización” de la publicidad de las sesiones del Parlamento y del Consejo, el acceso a los documentos de las instituciones y el derecho de toda persona a la protección de datos que le conciernen. Las previsiones sobre el Defensor del Pueblo o los interlocutores sociales (art. I.48) no experimentan transformaciones significativas en relación con los textos vigentes.

34. El último artículo del Título VI (art. I.52) trata del estatuto de las iglesias y de las organizaciones no confesionales (no hay que olvidar la importancia, por ejemplo, de la masonería en diversos Estados miembros) en sus relaciones con la Unión, que “constitucionaliza” una de las declaraciones del Tratado de Ámsterdam. En primer lugar se remite el reconocimiento de estas organizaciones a cada Estado miembro. Además, se prevé un diálogo de la Unión con esas organizaciones, en lo que se ha interpretado como una cierta contrapartida a la ausencia de una mención a las raíces cristianas de la Unión en el preámbulo del Tratado.

IV.1.7. de las finanzas de la Unión

35. En este título se incluyen una serie de principios clásicos que deben regir los presupuestos de la Unión: unidad, equilibrio contable, anualidad, legalidad, buena gestión financiera, suficiencia de medios. Además se “constitucionalizan” las hasta hoy llamadas perspectivas financieras que pasan a denominarse “marco financiero plurianual.

IV.1.8. de la Unión y su entorno próximo

36. El Título VIII es muy breve (un artículo), novedoso y con potencial relevancia política. Alude al desarrollo de la conocida “nueva política de vecindad de la Unión” que prevé una relación preferente con los países del entorno geográfico de la UE.

IV.1.9. de la pertenencia a la Unión

37. La pertenencia a la Unión aborda tres aspectos diferentes. El primero de ellos referido a la adhesión de nuevos miembros, estableciéndose que la Unión está abierta a nuevos socios siempre y cuando respeten sus valores políticos. El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales incrementan sus competencias en el proceso de admisión. El segundo aspecto aborda la suspensión de derechos de un Estado miembro cuando viole grave y persistentemente los valores de la Unión, establece el procedimiento de suspensión.

38. Sin duda, uno de los aspectos más novedosos y más polémicos del nuevo Tratado se encuentra el derecho de todo Estado miembro a retirarse de la Unión, previéndose el procedimiento a seguir así como la posibilidad de que pueda volver a producirse una solicitud de adhesión a la Unión.

IV.2. LA PARTE II DEL TRATADO. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN

  1. El proyecto de Tratado recoge los 54 artículos de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión que fue proclamada solemnemente en Niza (diciembre de 2000) pero que carecía de valor jurídico. En estos artículos se recogen los derechos y libertades reconocidos por las tradiciones constitucionales de los Estados miembros y alcanzarán pleno valor jurídico en el momento de la aprobación del texto constitucional. Sólo se han introducido pequeñas modificaciones en relación con el texto de Niza. Algunas son de naturaleza técnica. Las de mayor trascendencia política se limitan a subrayar que la inclusión de la Carta en el Tratado no alterará el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros así como, a semejanza de lo que ocurre con la Constitución Española, se ha precisado que disposiciones son directamente invocables ante los tribunales y cuáles necesitan desarrollo legislativo.
  2. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, organismos y agencias de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, por lo que los Estados miembros promoverán su aplicación con arreglo a sus respectivas competencias.
  3. Entre los derechos que recoge la Carta se encuentran el derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa y los de negociación y acción colectiva, incluida la huelga. Es la dimensión transnacional de estos derechos lo que está reconocido y ahí radica el importante avance. No obstante, debido sobre todo a las presiones del gobierno británico y a expensas de lo que finalmente determine el Tribunal de Justicia europeo, las “explicaciones del Presidium de la Convención”, incorporadas al Tratado como elemento de interpretación, establecen que el ejercicio de los derechos –y esto afecta especialmente al derecho de realizar una “huelga europea”- debe hacerse de acuerdo con las legislaciones y prácticas nacionales.

IV.3. LA PARTE III DEL TRATADO. DE LAS POLÍTICAS Y EL FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN

  1. Esta es la parte más amplia del proyecto de Tratado, recogiendo los contenidos de los vigentes Tratado de la Comunidad Europea (Primer Pilar, y pilar comunitario) y el Título V, Política Exterior y de Seguridad Común (Segundo Pilar, pilar intergubernamental) y el Título VI, Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal (Tercer Pilar, pilar intergubernamental), ambos títulos integrantes del Tratado de la Unión Europea. Aunque hay aspectos que han sido redactados de nuevo en su práctica totalidad, la mayor parte de las previsiones de esta Parte III se mantienen como en la actualidad, introduciendo modificaciones en aras de la coherencia del texto. Alguna de las modificaciones más relevantes son las siguientes:

IV.3.1. nuevas disposiciones de carácter horizontal

  1. Entre las disposiciones horizontales que deben impregnar el contenido de todas las políticas europeas encontramos “la cláusula social” (art. III-117) que contempla: “al definir y poner en práctica las políticas y acciones en la presente Parte, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana”. El artículo siguiente reitera el principio de no discriminación incluido en el art. 21 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión

IV.3.2. La política económica y monetaria

  1. Entre las modificaciones más destacables relacionadas con la política económica y monetaria, encontramos el fortalecimiento del papel de la Comisión en el procedimiento de déficit excesivo, además de instar al Consejo a adoptar decisiones “sin demoras indebidas”.
  2. Asimismo se ha reforzado la capacidad de los Estados que participan en el euro para adoptar medidas comunes de coordinación, supervisión de disciplina presupuestaria y orientaciones de política económica (art. III-194).

IV.3.3. De la política social

  1. Muy resumidamente, en los artículos III-209 al III-219 se establece que la Unión tiene competencias complementarias y de apoyo en los siguientes ámbitos:

· Mejora del entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.

· Condiciones de trabajo.

· Seguridad social y protección de trabajadores.

· Protección de los trabajadores en caso de rescisión de contrato laboral.

· Información y consulta de los trabajadores.

· Representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores.

· Condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión.

· Integración de personas excluidas del mercado laboral.

· Igualdad hombre-mujer en lo relativo a las oportunidades en el mercado laboral y trato en el trabajo.

· Lucha contra la exclusión social.

· Modernización de los sistemas de protección social.

  1. Las remuneraciones, el derecho de asociación y sindicación, el de huelga y el cierre patronal no se legislarán por leyes europeas, pero podrán regularse a nivel europeo mediante negociación colectiva.

IV.3.4. El Espacio de libertad, seguridad y justicia

  1. La novedad más destacada, en relación con la situación actual, se encuentra en la comunitarización de esta política frente a la intergubernamentalidad actual; se generaliza el voto por mayoría cualificada y el procedimiento de codecisión entre el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros. Además, los parlamentos nacionales controlarán el respeto al principio de subsidiariedad y evaluarán las acciones de la Unión. Por primera vez se introducirá el voto por mayoría cualificada en las siguientes áreas:

· Controles fronterizos.

· Asilo.

· Inmigración.

· Cooperación judicial en materia penal.

· Reglas mínimas para la definición de infracciones y sanciones en materia de criminalidad grave.

· Medidas de apoyo para la prevención de la criminalidad.

· Funcionamiento de Eurojust y Europol.

· Determinados aspectos de la cooperación policial.

IV.3.5. La congelación de fondos de grupos terroristas

  1. Este nuevo precepto pretende subsanar la paradoja de que pudieran congelarse los fondos de terroristas de países terceros pero no de aquellos con ciudadanía de un Estado miembro.

IV.3.6. La Política Exterior y de Seguridad y Defensa. La acción exterior de la Unión

  1. Como se señaló con anterioridad, el proyecto de Tratado persigue dotar de coherencia al conjunto de políticas que configuran la acción exterior de la Unión (PESC, ayuda al desarrollo, ayuda humanitaria,…) para lo que se ha incluido el art. III.292 en el que se enumeran los objetivos de la acción exterior europea. En el mismo sentido se encuentran las reformas institucionales ya comentadas (creación del Ministro de Asuntos Exteriores, incremento de la mayoría cualificada para el proceso de adopción de decisiones, posibilidad de cooperaciones estructuradas entre grupos de Estados,…). Otra importante novedad es la creación de un Cuerpo Europeo de Ayuda Humanitaria.

IV.4. LA PARTE IV DEL TRATADO. DISPOSICIONES GENERALES Y FINALES

  1. Esta parte contiene disposiciones de carácter jurídico sobre la entrada en vigor del proyecto de Tratado y la derogación de los Tratados vigentes, la continuidad del acervo jurídico de la Comunidad y de la Unión actuales, el mantenimiento de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como fuente de interpretación del derecho de la Unión, disposiciones transitorias territoriales e institucionales.
  2. En esta Parte IV del proyecto de Tratado hay que destacar el artículo 443, que hace referencia al proceso rector de una futura revisión del texto constitucional. Por vez primera se contempla que el Parlamento Europeo tenga poder de iniciativa para proponer la revisión de un Tratado. Además se prevé, como norma general, que las Conferencias Intergubernamentales estén precedidas de una Convención. Los artículos 444 y 445 recogen procesos simplificados de reforma del texto constitucional.
  3. El Tratado se concluye por un tiempo ilimitado. Su art. 447 dispone que para su entrada en vigor, el Tratado deberá ser ratificado por todos los Estados miembros, lo que es imperativo a luz del derecho internacional y del derecho de la Unión. No obstante, la CIG ha adoptado una declaración que prevé “si transcurridos dos años desde la firma del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han experimentado dificultades para proceder a dicha ratificación, el asunto se remitirá al Consejo Europeo”.
  4. El art. 448, y último del proyecto de Tratado, se refiere a las lenguas oficiales en las que el texto está redactado, de conformidad con la práctica habitual del derecho internacional público. Se hace una mención a este artículo por su párrafo 2, incluido a instancias del gobierno español, y que prevé la existencia por vez primera de traducciones oficiales en aquellas lenguas que determinen los Estados miembros y que tengan estatuto oficial en la totalidad o parte de su territorio.

IV.5. PROTOCOLOS ANEJOS AL TRATADO

  1. Entre las previsiones incluidas en los Protocolos anejos al Tratado hay que destacar el dedicado a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, cuya principal novedad radica en el papel de control que se otorga a los parlamentos nacionales que se articulará de la forma siguiente:

· Antes de proponer un texto legislativo, la Comisión realizará las consultas pertinentes, teniendo especialmente en cuenta la dimensión regional y local de su propuesta.

· La Comisión justificará su propuesta en relación con el principio de subsidiariedad, explicando su impacto financiero.

· Las informaciones anteriores serán remitidas a los Parlamentos nacionales que deberán emitir un dictamen motivado si consideran que la propuesta no respeta el principio de subsidiariedad, previa consulta, en su caso, a las asambleas regionales con competencias legislativas.

· Si un tercio o más de los parlamentos nacionales estima que la propuesta de la Comsión no respeta el principio de subsidiariedad, la Comisión procederá a revisar la propuesta.


I.1. Como tradicionalmente ha sucedido en cada revisión de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, la extensión del voto por mayoría cualificada, en detrimento de la unanimidad que –por la pasiva- supone la consagración del derecho de veto y la consiguiente dificultad para avanzar en el proceso de integración, ha sido uno de los asuntos más debatidos durante la elaboración del actual proyecto de Tratado. Tras su entrada en vigor, puede afirmarse que el procedimiento ordinario de adopción de decisiones será la mayoría cualificada. Entre las excepciones que continuarán decidiéndose por unanimidad se encuentra la fiscalidad, lo que no puede dejar de calificarse como una muy mala noticia.

I.2. Las nuevas áreas que se adoptarán por mayoría cualificada serán las siguientes:

1. Régimen de ejercicio de la Presidencia del Consejo de Ministros.

2. Modalidades de control de las competencias de ejecución.

3. Regulación del derecho de iniciativa de los ciudadanos.

4. Puesta en práctica de la decisión sobre recursos financieros propios.

5. Medidas para facilitar la protección diplomática y consular de los ciudadanos de la Unión.

6. Medidas sobre la seguridad social para los trabajadores migrantes comunitarios.

7. Acceso a actividades no asalariadas y reconocimiento mutuo de diplomas.

8. Medidas relativas al “blanqueo de dinero” en el marco de la lucha contra el terrorismo.

9. Derogación de la “excepción alemana” en materia de ayudas públicas a los cinco años de la entrada en vigor del Tratado constitucional.

10. Propiedad intelectual, salvo en lo que concierne al régimen lingüístico de los títulos.

11. Modificación del Protocolo sobre los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo.

12. Puesta en práctica de la política común de transportes, salvo las derogaciones (artículo III-236).

13. Derogación de la “excepción alemana” en materia de transportes a los cinco años de la entrada en vigor del Tratado constitucional.

14. Energía, salvo las medidas de carácter fiscal.

15. Modalidades de evaluación por los Estados miembros de la puesta en práctica del espacio de libertad, seguridad y justicia.

16. Cooperación administrativa en materia del espacio de libertad, seguridad y justicia.

17. Controles en las fronteras.

18. Asilo.

19. Inmigración.

20. Medidas para fomentar la integración de los inmigrantes.

21. Cooperación judicial en materia penal.

22. Reglas mínimas para la definición de infracciones y sanciones en materia de criminalidad grave.

23. Medidas de apoyo en la prevención del crimen.

24. Funcionamiento de Eurojust.

25. Ciertos aspectos de la cooperación policial.

26. Funcionamiento de Europol.

27. Cultura.

28. Turismo.

29. Deporte.

30. Protección civil.

31. Cooperación administrativa.

32. Organización y funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior.

33. Adopción de decisiones en el marco de la PESC sobre la base de una propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores presentada en respuesta a una petición concreta del Consejo Europeo.

34. Estatuto y funcionamiento de la Agencia Europea de Armamento, Investigación y Capacidades Militares.

35. Establecimiento de una “cooperación estructurada permanente” en materia de seguridad y defensa; participación ulterior en dicha cooperación; suspensión de la participación de un Estado en la cooperación.

36. Financiación urgente de iniciativas en el marco de la política exterior y de seguridad común.

37. Asistencia financiera urgente a países terceros.

38. Ayuda humanitaria.

39. Creación del Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria.

40. Puesta en práctica de la “cláusula de solidaridad”.

41. Normas de funcionamiento del Comité de selección de jueces y abogados generales para el Tribunal de Justicia.

42. Creación de tribunales especializados de la Unión.

43. Extensión de la jurisdicción del Tribunal de Justicia en materia de propiedad intelectual.

44. Modificación del Estatuto del Tribunal de Justicia, salvo excepciones.

45. Régimen de los servicios administrativos europeos.

46. Adopción de las normas de gestión financiera los presupuestos de la Unión a partir de 2007.

47. Modalidades de puesta a disposición de la Unión de los recursos financieros propios.


II.1. A continuación se detallan las áreas de nueva creación o las que pasan a ser adoptadas mediante el procedimiento de codecisión, es decir en las que el Parlamento Europeo y el Consejo colegislan y, por lo tanto, la más democrática.

  1. Modalidades de control de las competencias de ejecución.
  2. Iniciativa legislativa de los ciudadanos.
  3. Medidas relativas a la seguridad social respecto de los trabajadores emigrantes comunitarios.
  4. Exclusión de un Estado miembro de ciertas actividades del ámbito de aplicación de las disposiciones relativas al derecho de establecimiento.
  5. Coordinación de las disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros relativas al acceso a actividades no asalariadas y al ejercicio de éstas y reconocimiento mutuo de diplomas.
  6. Extensión del beneficio de las disposiciones relativas a las prestaciones de servicios a los ciudadanos de un país tercero establecidos en la Comunidad.
  7. Liberalización de servicios.
  8. Servicios.
  9. Adopción de otras medidas relativas a movimientos de capitales con destino o con provenientes de países terceros.
  10. Medidas relativas a movimientos de capitales en materia de prevención y lucha contra la criminalidad y el terrorismo.
  11. Propiedad intelectual.
  12. Supervisión multilateral (III-179.6, ex 99.5 TCE).
  13. Modificación del Protocolo del estatuto del SEBC y del BCE.
  14. Medidas necesarias para el uso del euro.
  15. Fondos estructurales.
  16. Aplicación de reglas de competencia a la política agrícola común.
  17. Legislación en materia política agrícola común.
  18. Puesta en marcha de la política común de transportes.
  19. Puesta en marcha del espacio europeo de investigación.
  20. Política espacial.
  21. Energía, salvo medidas de carácter fiscal.
  22. Control de fronteras.
  23. Asilo.
  24. Inmigración.
  25. Medidas de fomento para favorecer la integración de ciudadanos de países terceros.
  26. Cooperación judicial en materia penal.
  27. Reglas mínimas para la definición de infracciones y sanciones en materia de criminalidad grave.
  28. Medidas de apoyo para la prevención de la criminalidad.
  29. Eurojust.
  30. Modalidades de asociación del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales en la evaluación de Eurojust.
  31. Cooperación policial.
  32. Europol.
  33. Modalidades de control de Europol por el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales.
  34. Cultura.
  35. Turismo.
  36. Deporte.
  37. Protección civil.
  38. Cooperación administrativa.
  39. Marco de la política comercial común.
  40. Cooperación económica, financiera y técnica con países terceros.
  41. Marco general para las acciones de ayuda humanitaria.
  42. Cuerpo voluntario europeo de ayuda humanitaria.
  43. Creación de tribunales especializados.
  44. Jurisdicción del tribunal en materia de propiedad intelectual.
  45. Modificación del estatuto del Tribunal de Justicia salvo Título I y artículo 64.
  46. Administración europea.
  47. Adopción de reglas financieras.
  48. Establecimiento del estatuto de los funcionarios de la Comunidad Europea y del régimen aplicable a otros agentes de la Unión.

1. El proyecto de Tratado ha sido elaborado –a diferencia de las anteriores reformas de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas- de una forma más democrática y transparente (Convención), participando representantes de instituciones europeas y nacionales, con la intervención de observadores de las principales organizaciones de la sociedad civil europea –incluida la Confederación Europea de Sindicatos. En los Estados miembros se han arbitrado diferentes cauces de participación e información durante los trabajos de la Convención aunque hay que reconocer que no se ha llegado a grandes sectores de la población.

2. Como consideración general, estamos a favor de este proyecto de Tratado porque supone un importante fortalecimiento de la dimensión política del proceso de integración europea, reequilibrando la relación entre mercado y democracia. Pero, además de democratizar el proyecto europeo, una Unión más unida políticamente es una condición necesaria para hacerla menos vulnerable frente al proceso de globalización y para, potencialmente, contribuir a su gobierno.

3. Refiriéndonos ya a elementos concretos de fortalecimiento de la unión política, la parte dogmática –utilizando el término previsto por el Derecho Constitucional- del proyecto de Tratado incluye un catálogo de valores (dignidad, igualdad, derechos humanos, solidaridad, pleno empleo, justicia, igualdad entre hombres y mujeres,…) y objetivos (promoción de la paz, libertad, lucha contra la exclusión, cohesión social, desarrollo sostenible, respeto por el patrimonio cultural y lingüístico, respeto por el Derecho internacional,…), no sólo coincidentes con principios progresistas sino, además, inexistentes en numerosas normas fundamentales de los Estados miembros. Es necesario subrayar que estos valores y objetivos no son retóricos, tienen fuerza jurídica, informando a todo el ordenamiento posterior del Tratado y a su desarrollo legislativo futuro.

4. La Unión Europea adquiere, por vez primera, personalidad jurídica propia lo que le permitirá, por ejemplo, actuar más eficazmente en el ámbito internacional.

5. La Unión Europea simplifica y racionaliza su arquitectura institucional, desapareciendo la superposición de tratados (Unión Europea y Comunidad Europea) y la estructura de pilares de diferente naturaleza (comunitario e integubernamentales).

6. Se establece la doble legitimidad de la Unión, basada en los Estados y los ciudadanos, lo que la confiere tácitamente un carácter federal.

7. El Parlamento Europeo, la institución más genuinamente democrática de la Unión, fortalece considerablemente sus atribuciones e influencia: incrementa sus prerrogativas presupuestarias, el Presidente de la Comisión se nombrará teniendo en cuenta los resultados electorales, tiene capacidad de iniciativa para la reforma del Tratado y, sobre todo, se extiende el procedimiento de codecisión para la aprobación de leyes europeas, convirtiéndose en procedimiento ordinario. Es decir, no se podrán adoptar actos legislativos en contra de la opinión de la Cámara.

8. El establecimiento, como criterio ordinario, de la mayoría absoluta para la adopción de decisiones, dificulta el bloqueo legislativo.

9. La institucionalidad de la Unión se fortalece mediante la creación de un Ministro de Asuntos Exteriores y un Presidente del Consejo.

10. Se simplifican los instrumentos normativos y se favorece su agilidad y eficacia a través de la nueva figura del reglamento delegado.

11. Las diferentes políticas que configuran la dimensión exterior de la Unión incrementan su coherencia. Asimismo, el proyecto de Tratado facilita que la Unión avance en materia de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Se crea el Cuerpo Europeo de Ayuda Humanitaria.

12. El proyecto de Tratado posibilita una mayor cooperación entre Estados en materia judicial y de lucha contra el crimen organizado.

13. El proyecto de Tratado establece la solidaridad entre Estados miembros en caso de ataques terroristas o crisis humanitarias.

14. Los Estados miembros que deseen avanzar más rápido en la integración de sus políticas, lo podrán hacer a través de “cooperaciones reforzadas”, utilizando las instituciones de la Unión.

15. Por el principio de “democracia representativa” se constitucionaliza el papel de los partidos políticos como expresión de la voluntad de los ciudadanos europeos. El principio de “democracia participativa” facilita el acceso de los ciudadanos a las instituciones europeas.

16. Sin duda, uno de los aspectos más positivos del proyecto de Tratado y una de las reivindicaciones sindicales y de las fuerzas progresistas europeas, ha sido la inclusión con pleno valor jurídico, de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, proclamada solemnemente en Niza. Entre los derechos que pueden encontrarse en la Carta se encuentran el de sindicación, información y consulta de los trabajadores, negociación y acción colectiva –incluida la huelga-, protección en caso de despido injustificado o prohibición del trabajo infantil.

17. El Tratado incluye un conjunto de “disposiciones horizontales” que deben impregnar todas las políticas europeas. Entre ellas encontramos la “cláusula social” que prevé un alto nivel de empleo, protección social adecuada, protección de la salud o un nivel elevado de formación y educación.

18. El Tratado constitucionaliza la negociación colectiva, el papel de los interlocutores sociales y las Cumbres del Diálogo Social.

19. La política de inmigración y asilo pierde su naturaleza intergubernamental, adoptándose las decisiones por el procedimiento de codecisión y mayoría cualificada.

20. Los parlamentos nacionales y las regiones fortalecen sus competencias en relación con la puesta en práctica de las políticas europeas que, por el principio de subsidiariedad deban ser ejecutados por las administraciones nacionales, regionales o locales.

21. Las futuras reformas del Tratado comenzarán por el procedimiento de Convención.

22. El principio de democracia participativa se materializa, entre otras manifestaciones, en la iniciativa legislativa popular, por la que un millón de ciudadanos europeos podrán dirigir una propuesta a la Comisión.

23. No tenemos una visión acrítica del proyecto de Tratado, éste podría haber avanzado más en la integración económica y política. Es más hay carencias que nos parecen especialmente graves, como que se mantenga la regla de la unanimidad –derecho implícito de veto- para los aspectos vinculados con la fiscalidad o la insuficiencia de instrumentos para un gobierno económico de Europa.

24. Pero, en resumen, este proyecto supone un importante paso adelante en la democratización y fortalecimiento de la dimensión política de un proyecto de integración que, no es conveniente olvidar, ha contribuido a hacer de los Estados miembros de la Unión Europea el espacio de mayor bienestar social del planeta y que ha conocido el periodo de paz más largo de toda su historia. Los valores y objetivos sociales que el proyecto de Tratado incluye, representan un avance evidente en relación con los existentes en los Tratados en vigor sin que pueda apreciarse ningún retroceso. Los aspectos más discutibles incluidos en la parte III ya están presentes en el derecho primario comunitario. Los avances en la construcción europea y, más particularmente, en su dimensión social, su plasmación en normas y Tratados nunca han sido radicales. Difícilmente pueden serlo cuando han de contar con el consenso de 25 parlamentos y gobiernos elegidos democráticamente. Por ello, cualquier valoración del nuevo Tratado debe sustentarse sobre si supone un avance o no con respecto al actualmente en vigor. Y este proyecto de Tratado constitucional es, sin duda alguna, un avance. La alternativa real a este proyecto de Tratado no es más Europa y, mucho menos, más Europa social sino más mercado, renacionalización y unilateralismo. El proyecto de Tratado define un marco de acción con normas más equitativas que las vigentes y aceptable para 25 Estados con culturas políticas extraordinariamente diferentes. Merece, por lo tanto, nuestro apoyo activo.