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Proposicion de Ley de Iniciativa Legislativa Popular para el Empleo Estable y con Derechos

En un contexto como el descrito de manera tan sumaria, el más urgente y perentorio de los objetivos políticos y sociales es la reconstrucción de un sistema de relaciones laborales que logre ubicar al trabajo y a los trabajadores en una posición de centralidad.


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Exposición de Motivos

I

En términos comparativos, la crisis económica internacional ha comportado para España unas consecuencias negativas sobre el empleo muy superior a las producidas en la totalidad de los países de la Unión Europea.

El acusado diferencial de los niveles de desempleo en España tiene como causa y patrón explicativo, en lo esencial, los rasgos estructurales del patrón de crecimiento de la actividad económica consolidado en el último ciclo expansivo; unos rasgos que, desde el momento mismo de iniciarse la fase recesiva actual, hicieron aflorar sus debilidades intrínsecas, como son, entre otras, la elevada especialización sectorial en actividades que se caracterizan en general por su bajo o intermedio contenido tecnológico y escaso desarrollo de procesos de innovación, la utilización intensiva de fuerza de trabajo poco cualificada, la segmentación de los mercados de trabajo, el bajo crecimiento de la productividad agregada o, en fin, el elevado endeudamiento de empresas y (algo que no suele subrayarse) de las familias.

Estos desequilibrios han terminado por instalar nuestro patrón de crecimiento en una situación extremadamente vulnerable ante el cambio del ciclo económico, contribuyendo a agravar sus efectos más adversos.

La evolución tan desfavorable registrada en el empleo durante este período de recesión económica evidencia que el mercado español de trabajo se caracteriza por una excesiva e injustificada flexibilidad externa, que permite e, incluso, incentiva el que la adaptación de las empresas en los cambios de ciclo se encauce fundamentalmente vía ajuste del empleo; una vía expresiva de una muy reducida responsabilidad social empresarial, que sustituye a otros dispositivos, como pueden ser los asociados a las medidas de flexibilidad interna, capaces, además, de mantener unos más altos volúmenes de empleo, además de una mayor democracia empresarial.

Y es que, en efecto, nuestro ordenamiento laboral ha ido introduciendo de manera acumulativa y no selectiva un heterogéneo conjunto de reglas jurídicas que facilitan la destrucción de empleo, como mecanismo de respuesta a los ciclos económicos. Tal sucede, en el caso de los trabajadores temporales, con la finalización del contrato; y, en el caso de los trabajadores con contratos indefinidos, por la vía de la automaticidad de las indemnizaciones en caso de despido improcedente, incluido el disciplinario.

En otras palabras, nuestro tejido productivo está construido sobre unas bases tecnológicas de innovación y formación muy débiles, que lo abocan reiteradamente a una estrategia de competitividad de reducción de costes salariales.Y ello se ha logrado y sigue logrando empresarialmente con elementos de desregulación (autónomos), de externalización de riesgos (subcontratas, Empresas de Trabajo Temporal y empresas de servicios integrales) o de elevada flexibilidad externa (contratación temporal o despido automático).

Se trata de un modelo de relaciones laborales que es coherente con un tejido productivo en el que la valoración del capital humano ha sido lisa y llanamente sustituida por una concepción del trabajo como mera mercancía, y que, como tal, conviene desprenderse a los costes más bajos posibles. La persistencia de unas muy elevadas tasas de temporalidad y la resistencia a su disminución ilustran de manera ejemplar el lugar periférico y marginal en el que se ha alojado el trabajo y, por derivación, al conjunto de la clase trabajadora.

En un contexto como el descrito de manera tan sumaria, el más urgente y perentorio de los objetivos políticos y sociales es la reconstrucción de un sistema de relaciones laborales que logre ubicar al trabajo y a los trabajadores en una posición de centralidad.

O por decirlo con lenguaje prestado de nuestro texto constitucional, que dote a ese sistema de los valores propios del Estado social y democrático de Derecho, y, señaladamente, entre otros los de justicia e igualdad.

Para el logro de este objetivo, resulta de todo punto obligado reorientar el principio rector dominante en la gestión de la mano de obra que, desde su estado actual, consistente en estar anclado en el uso y abuso de reglas de flexibilidad externa (contratación temporal y despido con bajos controles), ha de transitar a fórmulas de flexibilidad interna, negociadas y con participación sindical.

Y ahí es donde la negociación colectiva debe intervenir de manera eficiente y equitativa.

Por lo demás, este cambio ha de estar orientado por y hacia la búsqueda de mayores niveles de productividad del trabajo y no a través de medidas que conlleven la disminución de los niveles salariales, la generalización de la precariedad en la contratación laboral o, más en general, la reducción de los derechos laborales, incluido el primero y esencial de todos ellos: el derecho al trabajo.

Para su logro, se requieren también modificaciones profundas en las pautas y formas de gestión de las empresas, cubriendo lagunas tanto en el ámbito de la innovación gerencial y empresarial como en la formación de los trabajadores, en los que la negociación colectiva tiene una importancia crucial.

Es ahora, más que en ningún otro momento de nuestra historia moderna, cuando la innovación y la formación tienen la posibilidad de convertirse en el auténtico motor de la economía española.

En definitiva, las medidas que se adopten han de estar coordinadas con las medidas que se introduzcan para favorecer el cambio de modelo productivo.

En muy buena parte, la prosperidad de la economía española y el incremento de las tasas de actividad y de empleo han estado basados a lo largo de estos años atrás en un modelo económico que ha ignorado por completo las inversiones generadoras de valor añadido, las políticas de investigación, innovación y desarrollo, favorecedoras de empleos cualificados, las mejoras de la competitividad mediante la innovación y el establecimiento y potenciación de servicios eficientes o, en fin, la búsqueda de la calidad en las acciones formativas de capital humano.

Por ello, hay que potenciar aquellas vías que privilegien los mecanismos de adaptación y conservación del empleo frente a los mecanismos extintivos. Las medidas contempladas son un factor fundamental para el desarrollo, en el interior de las empresas, de una competitividad con mayúsculas, además de actuar como factor incentivador de lo que constituye la gran prioridad de nuestra economía: cambiar el modelo productivo.

El objetivo de la presente Iniciativa Legislativa Popular consiste, como se ha apuntado, en propiciar un cambio en las bases estructuradoras de nuestro sistema de relaciones laborales. Dos son, no obstante, los objetivos inmediatos, aquellos que pretenden lograrse en un plazo razonablemente próximo.

De un lado, combatir la segmentación del mercado de trabajo, favoreciendo el acceso y la permanencia de los trabajadores en el mismo a través de empleos estables y de calidad en un sentido coherente con la progresiva pero imparable sustitución del modelo productivo hasta ahora dominante por otro que incentive la competitividad empresarial a través de la innovación tecnológica y el desarrollo formativo.

De otro, reordenar las medidas de flexibilidad interna, configurándolas como medidas verdaderamente alternativas al ejercicio por las empresas, de sus facultades extintivas vinculadas al funcionamiento de la empresa.

En todo caso, para la consecución de ambos objetivos se han seleccionado las técnicas adecuadas, no existiendo pues disociación alguna entre aquellos y éstas.

II

Las reformas normativas dirigidas a evitar y avanzar en la reducción de la segmentación de nuestro mercado de trabajo constituyen, conforme se expone, el primer objetivo de esta Iniciativa Legislativa Popular; y las técnicas concretas que se proponen aparecen incluidas, en lo esencial, en el Título II de la misma.

Para el logro de esta finalidad se ha elaborado un conjunto coherente de políticas de derecho con las que se pretende eliminar el segundo gran foco del uso injustificado de la contratación temporal.

De conformidad con una opinión ampliamente compartida por diversos grupos de expertos, la elevada tasa de temporalidad existente en nuestro mercado laboral tiene una pluralidad de causas, que se expresan a través de cauces bien diferenciados.

En todo caso, existe un importante consenso en entender que son dos los principales focos de temporalidad no justificada. Por consiguiente, dos son igualmente los bloques de medidas que han de adoptarse a fin de eliminar los excesos y abusos de la temporalidad.

El primer bloque es aquél que pretende combatir la temporalidad de larga duración a través, en lo esencial, del establecimiento de límites temporales máximos en caso de sucesión de contratos de duración determinada.

El segundo bloque trae causa y se vincula a una orientación jurisprudencial bien conocida, consistente en vincular las duraciones de los contratos de empresa, que articulan la cada vez más expandida y poco razonable descentralización productiva, con los contratos de trabajo que celebran las contratistas y subcontratistas con los trabajadores asignados al desempeño de las contratas o subcontratadas. La supresión de esta segunda causa es de fácil instrumentación, pues basta con declarar la desvinculación entre las duraciones de ambos tipos de contratos, de naturaleza bien diferente: civil, mercantil o administrativa, el primero, y laboral, el segundo.

Hasta el presente y de manera un tanto paradójica, las reformas legales aprobadas para eliminar la utilización injustificada de la contratación temporal se han centrado exclusivamente en la primera causa, en la temporalidad de larga duración, limitando el número de eslabones contractuales en la cadena de contratos de duración determinada.

La presente iniciativa legislativa persigue actuar sobre el otro foco, estableciendo la prohibición de suscribir contratos de duración determinada cuando se formalizan con empresas de servicios que tengan como actividad habitual la realización de contratas, no existiendo, por consiguiente, causa que habilite la celebración de un contrato temporal para cubrir necesidades permanentes de mano de obra.

Junto al reconocimiento generalizado del contrato fijo para atender las contratas de obras o servicios, resulta conveniente que la negociación colectiva sectorial disponga de una capacidad de regulación para habilitar los contratos temporales que se puedan celebrar en las empresas afectadas, dentro del conjunto de la plantilla de la que disponen.

Sobre esta base, se habilita expresamente a la negociación colectiva para que determine en los ámbitos sectoriales correspondientes, y para el conjunto del mercado de trabajo, los porcentajes de personal fijo y temporal que se corresponden con la realidad de cada sector productivo, a fin de eliminar la indeterminación que se puede producir a la hora de evaluar si la empresa dispone

o no de puestos de trabajo permanentes.

La presente Iniciativa Legislativa también trata de reducir el plazo máximo de duración del contrato de obra o servicio, fijando un máximo de dos años en lugar de tres y faculta a los ámbitos sectoriales la posibilidad de ampliación hasta los tres años, al mismo tiempo que aclara que dicho plazo en modo alguno es una causa específica de extinción del contrato, sino exclusivamente un mecanismo para la adquisición de la fijeza, así como la posibilidad de que pueda constatarse la fijeza cuando la duración previsible del contrato sea superior a ese plazo.

Aunque el Estatuto de los Trabajadores se remite a la negociación para impedir la utilización abusiva de contratos temporales con distintos trabajadores, resulta irrenunciable a la ley, al margen de los mecanismos que contemple la negociación colectiva, la sanción del fraude de ley, pues el mismo no puede deslegalizarse.

Es por ello que, cuando la empresa incurra en el fraude de ley al artículo 15.5 del Estatuto de los Trabajadores, es preciso imponer en todos los casos la medida que se hubiera pretendido eludir, lo que supone poner fin a una de las más importantes vías de precariedad no justificada en las relaciones laborales.

En el diseño y puesta a punto de las técnicas adecuadas para combatir la temporalidad injustificada, resulta esencial asegurar la información sobre los contratos de trabajo que la empresa hubiera realizado con anterioridad a cada nueva contratación, información ésta que sirve para detectar la utilización anómala de estas modalidades contractuales, sin prejuzgar todavía que ello pueda generar o no un supuesto de fraude.

En línea de coherencia con este criterio, la Iniciativa Legislativa obliga a las empresas a hacer constar, en el propio contrato de trabajo temporal y en el contenido de la copia básica, una serie de datos, entre otros el número de contratos temporales es así como el de jornadas de trabajo que se hubieran atendido con contratos temporales durante los treinta meses anteriores, para atender un puesto de trabajo comparable con el que es objeto de contratación. Igualmente deberá indicar el índice de temporalidad que presenta la empresa, entendido como el porcentaje que representa el número de jornadas atendidas mediante contratos temporales sobre el número total de jornadas de trabajo desarrolladas en el último año.

III

El segundo gran objetivo de esta iniciativa legislativa consiste en recuperar para las medidas de flexibilidad interna la condición de dispositivos prioritarios o, si se quiere, ordinarios en el conjunto

de instrumentos que el ordenamiento pone a disposición del empresario para permitirle la adecuación del volumen de mano de obra existente en su organización productiva a los requerimientos cambiantes del mercado.

Lo que se persigue, al enunciar este objetivo prioritario de política laboral, es garantizar que, ante la situación de crisis o cambios organizativos en la empresa, la respuesta resulte proporcionada a la finalidad pretendida, no debiendo resultar posible el recurso al despido de los trabajadores antes de haber apurado o agotado otras posibilidades tanto social como individualmente y que, adicionalmente, ponga en valor la centralidad del derecho al trabajo.

Es este un objetivo que se articula a través de diferentes instrumentos jurídicos.

El primero y, sin duda, el más relevante por su incidencia en la consecución del fin pretendido, es la normalización del despido, esto es, la recuperación para el despido de su verdadera funcionalidad.

Una funcionalidad que algunas reformas legales han ido difuminando, hasta su práctica eliminación. La exigencia de que el supuesto del despido por causas técnicas, organizativas o de producción venga dado por la mera alusión a las causas que justifican, igualmente, la mera modificación sustancial de las condiciones de trabajo o la movilidad geográfica, es una fórmula legal que termina por cuestionar la propia legitimidad de la causa extintiva, dando cobertura a extinciones motivadas en la mera conveniencia o en la mejora del beneficio empresarial.

La ordenación jurídica de las diferentes modalidades de extinción del contrato de trabajo procedentes de la voluntad unilateral del empresario se ha caracterizado, en nuestro ordenamiento laboral, por una progresiva pérdida de sustantividad aplicativa o, en otras palabras, por una utilización causal desviada. En tal sentido, la reforma de año 2002 ha consentido el que extinciones motivadas por el funcionamiento de la empresa se articulen como despidos disciplinarios improcedentes, línea ésta que prosigue y refuerza la reforma de 2010.

En este contexto de regulaciones equívocas y promotoras de ajustes de empleo vía extinción del contrato, se hace necesario reordenar el régimen jurídico de los despidos, sobre todo de los colectivos y objetivos, redefiniendo sus causas y restaurando, en el procedimiento, el principio de efectiva participación de la representación de los trabajadores, en un sentido acorde con las exigencias que impone a nuestro sistema jurídico el derecho social comunitario.

En lo que afecta al primer aspecto, la idea informadora de la regulación propuesta es clara: una medida extintiva no puede ser confundida con cualquier cambio organizativo, productivo o tecnológico. La causa para la extinción de los contratos ha de poner en cuestión y activar la propia viabilidad de la empresa. Sólo las dificultades de trascendencia tal que, en caso de no adoptarse medidas correctoras, comprometan la viabilidad futura de la empresa, son las que pueden justificar la extinción de los contratos de trabajo, y no otras medidas de simple mejora de la eficacia de la gestión empresarial. De no ser así, se colocaría al despido como la primera medida ante la innovación tecnológica o las mejoras organizativas.

El despido ha de ser, en suma, la última medida necesaria para restablecer la situación económica de la empresa o para garantizar su viabilidad. La falta de previsión expresa de esta circunstancia pone en tela de juicio el despido por causas económicas, configurándolo como una decisión empresarial meramente discrecional o simplemente conveniente, configuración esta que hay que descartar por atentatoria al derecho a la estabilidad en el empleo, en su condición de vertiente individual del constitucional derecho al trabajo (art. 35.2 CE).

Por lo demás, la presente iniciativa legislativa contempla que el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) en modo alguno realice aportaciones para financiar extinciones contractuales que carezcan de amparo legal, que no estén justificadas en los motivos fijados por la Ley y que no se integren en un plan de actuaciones para garantizar la viabilidad o la continuación de la actividad empresarial, o para facilitar acuerdos ante la crisis definitiva de la empresa. En otro caso la financiación por el FOGASA de ese tipo de actuaciones ilícitas está llamando a generar efectos negativos para el propio mercado de trabajo.

La mera invocación por el empresario de causas objetivas, aunque no resulten acreditadas ni se justifiquen, implica una obligación del citado organismo público de realizar una aportación, por lo que estamos ante un supuesto de abono de recursos públicos para financiar una actividad ilícita, lo que plantea serías dudas de constitucionalidad sobre los límites del legislador a la hora de disponer de tales recursos. Es necesario frenar un acceso generalizado a las prestaciones del FOGASA sin control alguno o, lo que es igual, con la mera simulación de una causa, sobre la que no hay posibilidad de apreciar fraude de ley.

El segundo de los cauces a través de los cuales se pretende incentivar las medidas de flexibilidad interna, frente a las de flexibilidad externa, instrumentadas mediante el recurso al despido, se articula a través del conjunto de aquellas medidas procedimentales, señaladamente de aquellas que comportan la restauración del protagonismo de las organizaciones sindicales en la negociación de los acuerdos de reestructuración organizativa, capaces de reorientar las decisiones empresariales tendentes a vaciar de contenido la negociación colectiva de ámbito sectorial o a buscar la mejora de la competitividad de las empresas por la vía del dumping social.

IV

Al margen de los objetivos reseñados, las opciones de política de derecho incorporadas en la presente Iniciativa Legislativa Popular persiguen otras finalidades, entre las que ocupan un lugar relevante la gestión de la IT, un tiempo parcial de calidad, las relativas a favorecer el empleo joven y de las personas desempleadas y las medidas de mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las Empresas de Trabajo Temporal (ETT).

En relación con estas últimas, con las ETTs, la iniciativa impone restricciones a los contratos de puesta a disposición de conformidad con la Directiva Europea sobre empresas de trabajo temporal.

En lo que concierne a la intermediación laboral, la presente iniciativa legislativa apuesta de manera resuelta por potenciar y fortalecer los servicios públicos de empleo, estatal y autonómicos, restringiendo a las entidades sin ánimo lucrativo la condición de agencias de colocación.

Las medidas contempladas en la presente Iniciativa Legislativa quieren evitar que se alteren las reglas de competencia entre las empresas, que implicaría dotar de financiación pública a las que desean prescindir de los cauces establecidos para el ajuste de plantilla, reduciendo la brecha de costes entre las empresas que cumplen adecuadamente la regulación de la actividad en el ámbito laboral y las que prescindan de las mismas por no tener controles, tanto públicos como sindicales para respetar dichas garantías.

Los cambios normativos que se llevan a cabo se instrumentan en una única Ley, que supone, como necesaria consecuencia, la adaptación de diferentes cuerpos legislativos, de manera principal, aun cuando no única, el Estatuto de los Trabajadores.

En última instancia, la presente Iniciativa Legislativa Popular se asienta en sólidas bases que relacionan la existencia de una relación directa entre economías fuertes con crecimiento equilibrado y sistemas de plena tutela de derechos laborales.


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