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Proposicion de Ley de Iniciativa Legislativa Popular para el Empleo Estable y con Derechos


En un contexto como el descrito de manera tan sumaria, el m谩s urgente y perentorio de los objetivos pol铆ticos y sociales es la reconstrucci贸n de un sistema de relaciones laborales que logre ubicar al trabajo y a los trabajadores en una posici贸n de centralidad.


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Exposici贸n de Motivos

I

En t茅rminos comparativos, la crisis econ贸mica internacional ha comportado para Espa帽a unas consecuencias negativas sobre el empleo muy superior a las producidas en la totalidad de los pa铆ses de la Uni贸n Europea.

El acusado diferencial de los niveles de desempleo en Espa帽a tiene como causa y patr贸n explicativo, en lo esencial, los rasgos estructurales del patr贸n de crecimiento de la actividad econ贸mica consolidado en el 煤ltimo ciclo expansivo; unos rasgos que, desde el momento mismo de iniciarse la fase recesiva actual, hicieron aflorar sus debilidades intr铆nsecas, como son, entre otras, la elevada especializaci贸n sectorial en actividades que se caracterizan en general por su bajo o intermedio contenido tecnol贸gico y escaso desarrollo de procesos de innovaci贸n, la utilizaci贸n intensiva de fuerza de trabajo poco cualificada, la segmentaci贸n de los mercados de trabajo, el bajo crecimiento de la productividad agregada o, en fin, el elevado endeudamiento de empresas y (algo que no suele subrayarse) de las familias.

Estos desequilibrios han terminado por instalar nuestro patr贸n de crecimiento en una situaci贸n extremadamente vulnerable ante el cambio del ciclo econ贸mico, contribuyendo a agravar sus efectos m谩s adversos.

La evoluci贸n tan desfavorable registrada en el empleo durante este per铆odo de recesi贸n econ贸mica evidencia que el mercado espa帽ol de trabajo se caracteriza por una excesiva e injustificada flexibilidad externa, que permite e, incluso, incentiva el que la adaptaci贸n de las empresas en los cambios de ciclo se encauce fundamentalmente v铆a ajuste del empleo; una v铆a expresiva de una muy reducida responsabilidad social empresarial, que sustituye a otros dispositivos, como pueden ser los asociados a las medidas de flexibilidad interna, capaces, adem谩s, de mantener unos m谩s altos vol煤menes de empleo, adem谩s de una mayor democracia empresarial.

Y es que, en efecto, nuestro ordenamiento laboral ha ido introduciendo de manera acumulativa y no selectiva un heterog茅neo conjunto de reglas jur铆dicas que facilitan la destrucci贸n de empleo, como mecanismo de respuesta a los ciclos econ贸micos. Tal sucede, en el caso de los trabajadores temporales, con la finalizaci贸n del contrato; y, en el caso de los trabajadores con contratos indefinidos, por la v铆a de la automaticidad de las indemnizaciones en caso de despido improcedente, incluido el disciplinario.

En otras palabras, nuestro tejido productivo est谩 construido sobre unas bases tecnol贸gicas de innovaci贸n y formaci贸n muy d茅biles, que lo abocan reiteradamente a una estrategia de competitividad de reducci贸n de costes salariales.Y ello se ha logrado y sigue logrando empresarialmente con elementos de desregulaci贸n (aut贸nomos), de externalizaci贸n de riesgos (subcontratas, Empresas de Trabajo Temporal y empresas de servicios integrales) o de elevada flexibilidad externa (contrataci贸n temporal o despido autom谩tico).

Se trata de un modelo de relaciones laborales que es coherente con un tejido productivo en el que la valoraci贸n del capital humano ha sido lisa y llanamente sustituida por una concepci贸n del trabajo como mera mercanc铆a, y que, como tal, conviene desprenderse a los costes m谩s bajos posibles. La persistencia de unas muy elevadas tasas de temporalidad y la resistencia a su disminuci贸n ilustran de manera ejemplar el lugar perif茅rico y marginal en el que se ha alojado el trabajo y, por derivaci贸n, al conjunto de la clase trabajadora.

En un contexto como el descrito de manera tan sumaria, el m谩s urgente y perentorio de los objetivos pol铆ticos y sociales es la reconstrucci贸n de un sistema de relaciones laborales que logre ubicar al trabajo y a los trabajadores en una posici贸n de centralidad.

O por decirlo con lenguaje prestado de nuestro texto constitucional, que dote a ese sistema de los valores propios del Estado social y democr谩tico de Derecho, y, se帽aladamente, entre otros los de justicia e igualdad.

Para el logro de este objetivo, resulta de todo punto obligado reorientar el principio rector dominante en la gesti贸n de la mano de obra que, desde su estado actual, consistente en estar anclado en el uso y abuso de reglas de flexibilidad externa (contrataci贸n temporal y despido con bajos controles), ha de transitar a f贸rmulas de flexibilidad interna, negociadas y con participaci贸n sindical.

Y ah铆 es donde la negociaci贸n colectiva debe intervenir de manera eficiente y equitativa.

Por lo dem谩s, este cambio ha de estar orientado por y hacia la b煤squeda de mayores niveles de productividad del trabajo y no a trav茅s de medidas que conlleven la disminuci贸n de los niveles salariales, la generalizaci贸n de la precariedad en la contrataci贸n laboral o, m谩s en general, la reducci贸n de los derechos laborales, incluido el primero y esencial de todos ellos: el derecho al trabajo.

Para su logro, se requieren tambi茅n modificaciones profundas en las pautas y formas de gesti贸n de las empresas, cubriendo lagunas tanto en el 谩mbito de la innovaci贸n gerencial y empresarial como en la formaci贸n de los trabajadores, en los que la negociaci贸n colectiva tiene una importancia crucial.

Es ahora, m谩s que en ning煤n otro momento de nuestra historia moderna, cuando la innovaci贸n y la formaci贸n tienen la posibilidad de convertirse en el aut茅ntico motor de la econom铆a espa帽ola.

En definitiva, las medidas que se adopten han de estar coordinadas con las medidas que se introduzcan para favorecer el cambio de modelo productivo.

En muy buena parte, la prosperidad de la econom铆a espa帽ola y el incremento de las tasas de actividad y de empleo han estado basados a lo largo de estos a帽os atr谩s en un modelo econ贸mico que ha ignorado por completo las inversiones generadoras de valor a帽adido, las pol铆ticas de investigaci贸n, innovaci贸n y desarrollo, favorecedoras de empleos cualificados, las mejoras de la competitividad mediante la innovaci贸n y el establecimiento y potenciaci贸n de servicios eficientes o, en fin, la b煤squeda de la calidad en las acciones formativas de capital humano.

Por ello, hay que potenciar aquellas v铆as que privilegien los mecanismos de adaptaci贸n y conservaci贸n del empleo frente a los mecanismos extintivos. Las medidas contempladas son un factor fundamental para el desarrollo, en el interior de las empresas, de una competitividad con may煤sculas, adem谩s de actuar como factor incentivador de lo que constituye la gran prioridad de nuestra econom铆a: cambiar el modelo productivo.

El objetivo de la presente Iniciativa Legislativa Popular consiste, como se ha apuntado, en propiciar un cambio en las bases estructuradoras de nuestro sistema de relaciones laborales. Dos son, no obstante, los objetivos inmediatos, aquellos que pretenden lograrse en un plazo razonablemente pr贸ximo.

De un lado, combatir la segmentaci贸n del mercado de trabajo, favoreciendo el acceso y la permanencia de los trabajadores en el mismo a trav茅s de empleos estables y de calidad en un sentido coherente con la progresiva pero imparable sustituci贸n del modelo productivo hasta ahora dominante por otro que incentive la competitividad empresarial a trav茅s de la innovaci贸n tecnol贸gica y el desarrollo formativo.

De otro, reordenar las medidas de flexibilidad interna, configur谩ndolas como medidas verdaderamente alternativas al ejercicio por las empresas, de sus facultades extintivas vinculadas al funcionamiento de la empresa.

En todo caso, para la consecuci贸n de ambos objetivos se han seleccionado las t茅cnicas adecuadas, no existiendo pues disociaci贸n alguna entre aquellos y 茅stas.

II

Las reformas normativas dirigidas a evitar y avanzar en la reducci贸n de la segmentaci贸n de nuestro mercado de trabajo constituyen, conforme se expone, el primer objetivo de esta Iniciativa Legislativa Popular; y las t茅cnicas concretas que se proponen aparecen incluidas, en lo esencial, en el T铆tulo II de la misma.

Para el logro de esta finalidad se ha elaborado un conjunto coherente de pol铆ticas de derecho con las que se pretende eliminar el segundo gran foco del uso injustificado de la contrataci贸n temporal.

De conformidad con una opini贸n ampliamente compartida por diversos grupos de expertos, la elevada tasa de temporalidad existente en nuestro mercado laboral tiene una pluralidad de causas, que se expresan a trav茅s de cauces bien diferenciados.

En todo caso, existe un importante consenso en entender que son dos los principales focos de temporalidad no justificada. Por consiguiente, dos son igualmente los bloques de medidas que han de adoptarse a fin de eliminar los excesos y abusos de la temporalidad.

El primer bloque es aqu茅l que pretende combatir la temporalidad de larga duraci贸n a trav茅s, en lo esencial, del establecimiento de l铆mites temporales m谩ximos en caso de sucesi贸n de contratos de duraci贸n determinada.

El segundo bloque trae causa y se vincula a una orientaci贸n jurisprudencial bien conocida, consistente en vincular las duraciones de los contratos de empresa, que articulan la cada vez m谩s expandida y poco razonable descentralizaci贸n productiva, con los contratos de trabajo que celebran las contratistas y subcontratistas con los trabajadores asignados al desempe帽o de las contratas o subcontratadas. La supresi贸n de esta segunda causa es de f谩cil instrumentaci贸n, pues basta con declarar la desvinculaci贸n entre las duraciones de ambos tipos de contratos, de naturaleza bien diferente: civil, mercantil o administrativa, el primero, y laboral, el segundo.

Hasta el presente y de manera un tanto parad贸jica, las reformas legales aprobadas para eliminar la utilizaci贸n injustificada de la contrataci贸n temporal se han centrado exclusivamente en la primera causa, en la temporalidad de larga duraci贸n, limitando el n煤mero de eslabones contractuales en la cadena de contratos de duraci贸n determinada.

La presente iniciativa legislativa persigue actuar sobre el otro foco, estableciendo la prohibici贸n de suscribir contratos de duraci贸n determinada cuando se formalizan con empresas de servicios que tengan como actividad habitual la realizaci贸n de contratas, no existiendo, por consiguiente, causa que habilite la celebraci贸n de un contrato temporal para cubrir necesidades permanentes de mano de obra.

Junto al reconocimiento generalizado del contrato fijo para atender las contratas de obras o servicios, resulta conveniente que la negociaci贸n colectiva sectorial disponga de una capacidad de regulaci贸n para habilitar los contratos temporales que se puedan celebrar en las empresas afectadas, dentro del conjunto de la plantilla de la que disponen.

Sobre esta base, se habilita expresamente a la negociaci贸n colectiva para que determine en los 谩mbitos sectoriales correspondientes, y para el conjunto del mercado de trabajo, los porcentajes de personal fijo y temporal que se corresponden con la realidad de cada sector productivo, a fin de eliminar la indeterminaci贸n que se puede producir a la hora de evaluar si la empresa dispone

o no de puestos de trabajo permanentes.

La presente Iniciativa Legislativa tambi茅n trata de reducir el plazo m谩ximo de duraci贸n del contrato de obra o servicio, fijando un m谩ximo de dos a帽os en lugar de tres y faculta a los 谩mbitos sectoriales la posibilidad de ampliaci贸n hasta los tres a帽os, al mismo tiempo que aclara que dicho plazo en modo alguno es una causa espec铆fica de extinci贸n del contrato, sino exclusivamente un mecanismo para la adquisici贸n de la fijeza, as铆 como la posibilidad de que pueda constatarse la fijeza cuando la duraci贸n previsible del contrato sea superior a ese plazo.

Aunque el Estatuto de los Trabajadores se remite a la negociaci贸n para impedir la utilizaci贸n abusiva de contratos temporales con distintos trabajadores, resulta irrenunciable a la ley, al margen de los mecanismos que contemple la negociaci贸n colectiva, la sanci贸n del fraude de ley, pues el mismo no puede deslegalizarse.

Es por ello que, cuando la empresa incurra en el fraude de ley al art铆culo 15.5 del Estatuto de los Trabajadores, es preciso imponer en todos los casos la medida que se hubiera pretendido eludir, lo que supone poner fin a una de las m谩s importantes v铆as de precariedad no justificada en las relaciones laborales.

En el dise帽o y puesta a punto de las t茅cnicas adecuadas para combatir la temporalidad injustificada, resulta esencial asegurar la informaci贸n sobre los contratos de trabajo que la empresa hubiera realizado con anterioridad a cada nueva contrataci贸n, informaci贸n 茅sta que sirve para detectar la utilizaci贸n an贸mala de estas modalidades contractuales, sin prejuzgar todav铆a que ello pueda generar o no un supuesto de fraude.

En l铆nea de coherencia con este criterio, la Iniciativa Legislativa obliga a las empresas a hacer constar, en el propio contrato de trabajo temporal y en el contenido de la copia b谩sica, una serie de datos, entre otros el n煤mero de contratos temporales es as铆 como el de jornadas de trabajo que se hubieran atendido con contratos temporales durante los treinta meses anteriores, para atender un puesto de trabajo comparable con el que es objeto de contrataci贸n. Igualmente deber谩 indicar el 铆ndice de temporalidad que presenta la empresa, entendido como el porcentaje que representa el n煤mero de jornadas atendidas mediante contratos temporales sobre el n煤mero total de jornadas de trabajo desarrolladas en el 煤ltimo a帽o.

III

El segundo gran objetivo de esta iniciativa legislativa consiste en recuperar para las medidas de flexibilidad interna la condici贸n de dispositivos prioritarios o, si se quiere, ordinarios en el conjunto

de instrumentos que el ordenamiento pone a disposici贸n del empresario para permitirle la adecuaci贸n del volumen de mano de obra existente en su organizaci贸n productiva a los requerimientos cambiantes del mercado.

Lo que se persigue, al enunciar este objetivo prioritario de pol铆tica laboral, es garantizar que, ante la situaci贸n de crisis o cambios organizativos en la empresa, la respuesta resulte proporcionada a la finalidad pretendida, no debiendo resultar posible el recurso al despido de los trabajadores antes de haber apurado o agotado otras posibilidades tanto social como individualmente y que, adicionalmente, ponga en valor la centralidad del derecho al trabajo.

Es este un objetivo que se articula a trav茅s de diferentes instrumentos jur铆dicos.

El primero y, sin duda, el m谩s relevante por su incidencia en la consecuci贸n del fin pretendido, es la normalizaci贸n del despido, esto es, la recuperaci贸n para el despido de su verdadera funcionalidad.

Una funcionalidad que algunas reformas legales han ido difuminando, hasta su pr谩ctica eliminaci贸n. La exigencia de que el supuesto del despido por causas t茅cnicas, organizativas o de producci贸n venga dado por la mera alusi贸n a las causas que justifican, igualmente, la mera modificaci贸n sustancial de las condiciones de trabajo o la movilidad geogr谩fica, es una f贸rmula legal que termina por cuestionar la propia legitimidad de la causa extintiva, dando cobertura a extinciones motivadas en la mera conveniencia o en la mejora del beneficio empresarial.

La ordenaci贸n jur铆dica de las diferentes modalidades de extinci贸n del contrato de trabajo procedentes de la voluntad unilateral del empresario se ha caracterizado, en nuestro ordenamiento laboral, por una progresiva p茅rdida de sustantividad aplicativa o, en otras palabras, por una utilizaci贸n causal desviada. En tal sentido, la reforma de a帽o 2002 ha consentido el que extinciones motivadas por el funcionamiento de la empresa se articulen como despidos disciplinarios improcedentes, l铆nea 茅sta que prosigue y refuerza la reforma de 2010.

En este contexto de regulaciones equ铆vocas y promotoras de ajustes de empleo v铆a extinci贸n del contrato, se hace necesario reordenar el r茅gimen jur铆dico de los despidos, sobre todo de los colectivos y objetivos, redefiniendo sus causas y restaurando, en el procedimiento, el principio de efectiva participaci贸n de la representaci贸n de los trabajadores, en un sentido acorde con las exigencias que impone a nuestro sistema jur铆dico el derecho social comunitario.

En lo que afecta al primer aspecto, la idea informadora de la regulaci贸n propuesta es clara: una medida extintiva no puede ser confundida con cualquier cambio organizativo, productivo o tecnol贸gico. La causa para la extinci贸n de los contratos ha de poner en cuesti贸n y activar la propia viabilidad de la empresa. S贸lo las dificultades de trascendencia tal que, en caso de no adoptarse medidas correctoras, comprometan la viabilidad futura de la empresa, son las que pueden justificar la extinci贸n de los contratos de trabajo, y no otras medidas de simple mejora de la eficacia de la gesti贸n empresarial. De no ser as铆, se colocar铆a al despido como la primera medida ante la innovaci贸n tecnol贸gica o las mejoras organizativas.

El despido ha de ser, en suma, la 煤ltima medida necesaria para restablecer la situaci贸n econ贸mica de la empresa o para garantizar su viabilidad. La falta de previsi贸n expresa de esta circunstancia pone en tela de juicio el despido por causas econ贸micas, configur谩ndolo como una decisi贸n empresarial meramente discrecional o simplemente conveniente, configuraci贸n esta que hay que descartar por atentatoria al derecho a la estabilidad en el empleo, en su condici贸n de vertiente individual del constitucional derecho al trabajo (art. 35.2 CE).

Por lo dem谩s, la presente iniciativa legislativa contempla que el Fondo de Garant铆a Salarial (FOGASA) en modo alguno realice aportaciones para financiar extinciones contractuales que carezcan de amparo legal, que no est茅n justificadas en los motivos fijados por la Ley y que no se integren en un plan de actuaciones para garantizar la viabilidad o la continuaci贸n de la actividad empresarial, o para facilitar acuerdos ante la crisis definitiva de la empresa. En otro caso la financiaci贸n por el FOGASA de ese tipo de actuaciones il铆citas est谩 llamando a generar efectos negativos para el propio mercado de trabajo.

La mera invocaci贸n por el empresario de causas objetivas, aunque no resulten acreditadas ni se justifiquen, implica una obligaci贸n del citado organismo p煤blico de realizar una aportaci贸n, por lo que estamos ante un supuesto de abono de recursos p煤blicos para financiar una actividad il铆cita, lo que plantea ser铆as dudas de constitucionalidad sobre los l铆mites del legislador a la hora de disponer de tales recursos. Es necesario frenar un acceso generalizado a las prestaciones del FOGASA sin control alguno o, lo que es igual, con la mera simulaci贸n de una causa, sobre la que no hay posibilidad de apreciar fraude de ley.

El segundo de los cauces a trav茅s de los cuales se pretende incentivar las medidas de flexibilidad interna, frente a las de flexibilidad externa, instrumentadas mediante el recurso al despido, se articula a trav茅s del conjunto de aquellas medidas procedimentales, se帽aladamente de aquellas que comportan la restauraci贸n del protagonismo de las organizaciones sindicales en la negociaci贸n de los acuerdos de reestructuraci贸n organizativa, capaces de reorientar las decisiones empresariales tendentes a vaciar de contenido la negociaci贸n colectiva de 谩mbito sectorial o a buscar la mejora de la competitividad de las empresas por la v铆a del dumping social.

IV

Al margen de los objetivos rese帽ados, las opciones de pol铆tica de derecho incorporadas en la presente Iniciativa Legislativa Popular persiguen otras finalidades, entre las que ocupan un lugar relevante la gesti贸n de la IT, un tiempo parcial de calidad, las relativas a favorecer el empleo joven y de las personas desempleadas y las medidas de mejora de la intermediaci贸n laboral y sobre la actuaci贸n de las Empresas de Trabajo Temporal (ETT).

En relaci贸n con estas 煤ltimas, con las ETTs, la iniciativa impone restricciones a los contratos de puesta a disposici贸n de conformidad con la Directiva Europea sobre empresas de trabajo temporal.

En lo que concierne a la intermediaci贸n laboral, la presente iniciativa legislativa apuesta de manera resuelta por potenciar y fortalecer los servicios p煤blicos de empleo, estatal y auton贸micos, restringiendo a las entidades sin 谩nimo lucrativo la condici贸n de agencias de colocaci贸n.

Las medidas contempladas en la presente Iniciativa Legislativa quieren evitar que se alteren las reglas de competencia entre las empresas, que implicar铆a dotar de financiaci贸n p煤blica a las que desean prescindir de los cauces establecidos para el ajuste de plantilla, reduciendo la brecha de costes entre las empresas que cumplen adecuadamente la regulaci贸n de la actividad en el 谩mbito laboral y las que prescindan de las mismas por no tener controles, tanto p煤blicos como sindicales para respetar dichas garant铆as.

Los cambios normativos que se llevan a cabo se instrumentan en una 煤nica Ley, que supone, como necesaria consecuencia, la adaptaci贸n de diferentes cuerpos legislativos, de manera principal, aun cuando no 煤nica, el Estatuto de los Trabajadores.

En 煤ltima instancia, la presente Iniciativa Legislativa Popular se asienta en s贸lidas bases que relacionan la existencia de una relaci贸n directa entre econom铆as fuertes con crecimiento equilibrado y sistemas de plena tutela de derechos laborales.